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朱耀垠:深化养老保险制度改革

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深化养老保险制度改革,是全面深化改革的重要内容,是中央确定的关键性改革任务之一,直接关系到中国特色养老保障体系的定型和长远发展,关系到及时、科学、综合应对人口老龄化的成效,关系到亿万百姓福祉,关系到改革发展稳定的大局。

我国养老保险制度建设和改革取得重大进展

改革开放以来,尤其是党的十八大以来,按照中央的决策部署,我国养老保险制度建设和改革强力、稳步推进,在一些困扰多年的重点、难点问题上取得重大突破。

一是社会养老保障制度体系基本形成。全面实施机关事业单位养老保险制度,与城镇职工基本养老保险制度并轨,养老金“双轨制”走向终结。职工养老保险基本实现省级统筹。改革完善了基本养老金计发办法。第一次同步调整企业和机关事业单位退休人员养老金,1亿多退休人员受益。合并了新型农村居民养老保险与城镇居民养老保险制度,建立起全国统一的城乡居民基本养老保险制度。基本养老保险制度实现全覆盖和可衔接,截至2016年底,全国参保人数增加到8.87亿人,参保率约82%;企业职工基本养老金月人均达到2300多元,比2012年提高36%;全国城乡居民养老保险基础养老金月人均水平超过105元,比2012年提高46%,实际领取待遇人数超过1.5亿人。《全国社会保障基金条例》颁布实施。国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》,基本养老保险基金投资管理正式启动。

二是补充养老保障制度建设加快推进。出台了鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金的政策。实施了修订后的《企业年金基金管理办法》,推出了扩大企业年金基金投资范围和企业年金养老金产品政策。2016年全国参加企业年金的企业数76298个,参保职工数2324.25万人,积累基金11074.62亿元,基金规模首次冲破万亿元大关。鼓励充分发挥保险机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势,积极参与企业年金业务,拓展补充养老保险服务领域。国务院出台了《机关事业单位职业年金办法》,明确规定:单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%,个人缴费比例为本人缴费工资的4%。职业年金基金采用个人账户方式管理。个人缴费实行实账积累。人社部、财政部联合出台了《职业年金基金管理暂行办法》,规定职业年金基金采取集中委托投资运营的方式管理,职业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则,充分考虑职业年金基金财产的安全性、收益性和流动性,实行专业化管理。职业年金基金财产限于境内投资。人社部、财政部联合制定了机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续政策。人社部、财政部和国家税务总局联合出台了企业年金、职业年金个人所得税递延纳税政策。

三是商业养老保险和个人储蓄性养老保险政策逐步建立。国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。商业养老保险刚给侧改革继续深化,商业养老保险产品和服务创新发展。个人、团体等养老保险业务积极开展。老年人住房反向抵押养老保险试点范围逐步扩大。更多有条件的企业通过商业保险建立多层次的养老保障计划,提高员工保障水平。

同时,我国养老保险制度与经济社会发展的新形势特别是人口老龄化快速发展的新趋势还存在明显不适应,制度的衔接性、协调性、公平性、可持续性需要进一步增强,各类责任主体的责任需要进一步厘清,参保率需要进一步提升,收支平衡的压力需要尽早应对。“十二五”时期,企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%,收入年均增长12%,支出比收入增幅高出6.6个百分点,继续深化养老保险制度改革的任务依然繁重。

持续推动养老保险制度改革深入开展

要坚持全民覆盖、保障适度、权责明晰、运行高效,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,完善顶层设计,补齐政策短板,加大创新和落实力度,建立健全更加公平、更可持续的养老保险制度。

一是进一步完善基本养老保险制度。坚持社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度,稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型。出台完善和改革基本养老保险制度总体方案和配套方案。完善职工养老保险个人账户制度,加强个人缴费与待遇水平之间的联系,改进个人账户记账利率办法,研究完善个人账户余额继承政策,健全多缴多得、长缴多得激励机制。进一步完善基础养老金省级统筹,推动省级层面实现制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程等“六统一”。加快出台职工基础养老金全国统筹方案,打破地方养老金余缺调剂的障碍,建立养老金中央调剂金制度,发挥社保基金在全国范围的互济功能。适应人口和职业流动加快的趋势,建立更加便捷的社会保险转移接续机制。加快机关事业单位养老保险改革进程,全面实现制度和人员并轨,增强养老金制度的统一性。进一步完善城乡居民养老保险制度,提高参保率,实现人员全覆盖,引导更多的人参与更高档次的缴费。实施全民参保计划,促进和引导各类单位和符合条件的人员长期持续参保,重点解决部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等的参保问题,基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡原则,对养老保险基金收支平衡进行精算预测,为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据。建立养老金正常调整机制,根据经济社会发展的各项指标,适当提高退休人员基本养老金标准。划转部分国有资本充实社保基金,拓宽社保资金筹集渠道,促进基金长期平衡。

二是加快构建多层次养老保险体系。目前,养老金三大支柱发展失衡问题突出,养老保险体系的第二、第三支柱发展滞后,占比较低、作用较弱。截至2015年,全国退休人员的平均养老金收入为2278.6元/月,其中,第一支柱提供的养老金收入为2200元/月,占比高达96.55%,而第二、第三支柱提供的收入分别为13.6元/月和65元/月,仅占0.60%和2.85%;相应的,2015年退休人员养老金的总替代率为44.08%,其中第一支柱养老金的替代率为42.56%,而第二、第三支柱的替代率分别仅为0.26%和1.26%。截至2015年底,中国商业养老保险积累的资产约为8154亿元,占GDP的1.2%。养老金三大支柱的比重不合理,在一定程度上加重了基本养老保险的压力,造成了对公共养老金过度依赖的社会心理。必须通过制定实施免税、延期征税等优惠政策,强化对发展职业年金、企业年金和各类商业性养老保险的激励。适时适当降低社会保险费率,为补充保险留出发展空间。全面实施职业年金制度,着力扩大企业年金覆盖面。推进个人税收递延型商业养老保险试点。创新发展多种形式的商业养老保险产品,发展商业团体养老保险和养老保障管理业务,进一步扩大老年人住房反向抵押养老保险试点范围,发展独生子女家庭保障计划。促进商业养老保险与社会保险、补充保险相衔接,构建多层次养老保险体系。

三是加强养老保险制度与其他社会保障制度衔接。加强养老保险制度与经济困难的高龄、失能老年人补贴等社会福利制度的衔接,与最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度的衔接,与农村扶贫开发政策相衔接。渐进式延迟退休年龄,适时适度提高城乡居民基础养老金的领取年龄。重视解决农民工、失地农民、残疾人等群体的养老保障问题。出台病残津贴、遗属抚恤政策。鼓励面向老年人开展募捐捐赠、志愿服务、慈善信托等形式多样的公益慈善活动。着力构建以社会救助为托底,社会保险为主体,社会慈善、企业年金和商业保险为补充,各层次之间相衔接的多层次养老保障体系。

四是加强社会养老保险基金投资管理和监督。严格执行相关法律法规,在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下,积极稳妥地推进基金的市场化、多元化投资运营。坚持长期投资、价值投资和责任投资理念,合理配置固定收益类、股票类和未上市股权类等各类资产,确保养老保险基金保值增值。完善基金风险管理和内部控制制度,进一步细化风险管理流程和措施;按照全面、全程、全员风险管理的原则,加强对各类风险的识别、衡量、评估、监测和应对。深化基金监督专项检查。

总之,要从长计议、统筹谋划,精准发力、综合施策,加快构建广覆盖、保基本、多层次、可持续的中国特色养老保障制度体系,织密筑牢我国的养老保障网,确保全体公民进入老年期后共享经济社会发展成果的权益,彰显社会主义制度的优越性。(原文来源:经济日报 作者:全国老龄办党组成员、副主任 朱耀垠)

孙洁:养老服务设施布局亟须解决五个问题

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居家养老和社区养老的问题主要是相应的配套支持体系不完善、服务平台缺乏、设施网点不够、服务能力不强。

政府主导的职责与定位

“政府主导”应该体现在三个方面:制度规划、顶层设计;资金筹措、设施建设;开放市场、强化监管。但目前我们对“政府主导”的理解和落实不到位,政府缺位与越位并存。政府既是政策制定者,又是服务提供者和监管者,不同程度地存在政策“缺位”和职能“越位”问题。一方面,养老服务业涉及到生产、流通、经营、消费等各个环节,不是民政、老龄委所能承担的,需要发改、财政、人力社保、规划、工商、国土、地税、卫生、金融等部门相互协同,形成合力。而恰恰在这方面政府对应履行的基本公共服务职能的认识不到位,职能部门对养老事业缺少统筹规划和顶层制度设计,职责不清晰,导致养老服务业发展迟缓,老年人日益增长的多样化服务需求与市场供给单一、滞后的矛盾日益显现。另一方面,“政府主导”的服务带有明显的“计划经济”特点,习惯以指标设定代替实际需求,鼓励、引导社会力量投入养老服务的机制不健全,缺乏系统的、具有可操作性的市场准入与监管的制度规范。

创新推动机制没有形成。一些地方政府对养老服务体系建设组织协调不够,对重大问题、难点问题,缺少协调解决机制;对政府已经出台的行业发展规划,缺少强有力的落实举措;对亟须解决的养老服务设施布局专项规划,迟迟未能出台,养老服务体系建设整体水平不高。创新发展不足,政府鼓励民间资本参与的办法不多,政策文件多限于套搬,缺少自己的特色。公办养老机构在经营方式上存在大包大揽的思想,缺少市场机制,政府既要负责建设,又要保障运行,还要承担风险,制约了公办养老机构的有效运行,许多地区平均入住率仅为20%,少数县区还不足10%,优质资源未能充分发挥作用。

养老服务投入不足,信贷支持缺位,投放结构失衡

地方财政投入养老服务体系建设资金不足,主要靠社会福利彩票公益金补助。部分县级政府尚未建立民办养老机构建设运营补贴、经济困难老人养老服务补贴及城乡社区居家养老服务中心建设运营补贴制度,已建立养老机构建设运营补贴制度的补贴标准普遍偏低,难以调动社会力量积极性。金融支持养老服务体系建设力度不够,创新性的养老金融产品研发滞后,民办养老机构融资渠道不畅,政策虽有支持但落地难。民办养老机构绝大多数为非营利性质,现有政策规定民办非企业单位房产不能抵押,贷款难。统计显示,全国在养老服务方面的财政投入不到整个预算内财政收入的3%。加之一些地方和部门对人口老龄化的严峻形势估计不足,对养老服务的财政投入不足。

养老服务体系不完善

机构养老发展不平衡。机构养老的问题主要是设施资源不足、布局不合理。一是城乡之间发展不平衡。各地市县两级养老服务机构发展较快,乡镇养老服务机构建设起步晚、水平低,城乡养老机构发展不协调。规模大、条件好的养老机构大多建在城区,而农村敬老院,位置偏远,交通不畅,有的用房陈旧,设施简陋,且仅对五保老人开放,服务对象狭窄。二是公办、民办之间发展不平衡。民办机构普遍规模小、层次低、设施简。有关资料显示,目前,全国每千名老年人拥有养老床位21.5张,不仅低于发达国家50‰—70‰的平均水平,也低于一些发展中国家的水平。三是护养之间发展不平衡。目前“医养结合”养老模式政策框架还未完全建立,养老机构提供的服务多偏重于生活服务和日常护理,缺乏医疗康复服务,护理型床位占比只有20%;收费、报销等标准还不明晰,与医保报销政策衔接还不够紧密,政策导向性不强,导致基层医疗机构对开展“医养结合”服务还存在一定畏难和观望情绪,目前开展相关服务的机构数量还较少。大多数基层医疗机构,特别是乡镇卫生院的“医养融合”服务模式主要还停留在相对简单的托管养老机构医疗服务上,没有深入开展其他各种模式的“医养融合”服务。

同时,社区居家养老功能偏弱。居家养老和社区养老的问题主要是相应的配套支持体系不完善、服务平台缺乏、设施网点不够、服务能力不强。社区和居家养老方面的日常护理、日间照料、生活服务、健康支持、老年餐桌等需求,还有很大的缺口。社区和居家养老服务在区域、城乡之间发展不平衡,农村养老服务基础差、起步晚,面临问题更为突出。一是运行困难。居家养老服务中心建成后给予的资金补助为一次性投入,缺乏长效的投入机制,加之没有统一的服务和评估标准,多数中心建成后即成了摆设。农村社区问题更为突出,作用基本没有发挥。二是功能单一。少数正在运行的服务中心,工作大多由社区干部承担,普遍存在人力不足、场所缺乏、设施较差的问题,仅能够提供文化娱乐等单一服务,日间照料、精神慰藉、医疗护理等多元化服务模式没有形成。三是水平不高。社区居家养老工作处于起步阶段,群众知晓率低,企业和中介组织参与度更低,缺少社会力量的支持和配合。有的县区居家养老呼叫服务中心形同虚设。

民间力量参与不充分

目前,我国养老服务还没有形成政府主导、政策扶持、社会主体、多元发展、市场运营、产业方向的态势,养老服务社会化程度较低,政府对社会力量参与养老服务业的政策支持力度还有待加强。目前,民办养老机构发展制约因素较多:一是养老用地政策落实难。营利性养老机构优惠政策模糊,国家现行税费、捐赠优惠政策等仅限于非营利性养老机构,营利性养老机构的积极性没有调动起来。民办养老机构大都以租借的厂房、学校或用自有住房的形式开办,一些地方政府并不愿意将好的土地优惠供应给经济效益偏低的养老服务机构。二是政策落实难。投资养老服务业的审批手续繁杂,社区托养、家庭护养等服务未列入工商登记相关类目,无法获批经营许可,造成部分养老服务实体资质不明,准入门槛较高,影响了更多的养老服务商进入养老服务行业,未能发挥政策在引导社会力量投入养老事业的作用。虽然有关文件中明确要求对社会福利机构在融资、用电、用水、通信等方面给予优惠政策,但由于种种原因,有的在实际执行中难以落实。三是民间资本运营养老机构难。民间资本开办经营养老服务机构普遍存在投资大、利润低、回收慢等问题,导致民间资本不愿投向养老服务业。民办养老机构租房成本大,占到其年经营投入的60%到70%,加之收费标准低,导致大量资金沉淀,无力投入改善硬件设施,提高服务水平。投入大、周期长、回报少的现状,亏损运营的也占相当比例,严重影响了社会资本参与的积极性。

与此同时,支持发展民办养老机构和加强安全监管也陷入两难选择。目前,资金短缺、抵御市场风险的能力弱是困扰民办养老机构的普遍性问题。近年来,各地政府按照国务院 《关于加快发展养老服务业的若干意见》要求,积极培育发展社会力量举办养老机构。民办养老机构由于利润低、前期投资大、回收时间长、入住率低等原因,大多处于收支相抵或入不敷出的境况。特别是中小型民办养老机构主要是租赁老旧建筑改造,消防条件难以达标,多数养老机构设施存在消防安全隐患或不符合老年人建筑设计规范,民政部门作为行业主管部门,存在培育发展民办养老机构和加强安全监管的两难选择。

养老服务队伍建设滞后,专业化程度不高

养老服务人力资源匮乏,养老服务专业人才缺口大,整体素质偏低。一是从业人员结构不合理。养老护理人员整体年龄偏大,大多在50岁左右,文化程度不高,专业知识不足、护理理念落后、技能单一。多数民办养老机构有资质的护理人员占比低于30%,取得高级护理员资质的为数极少。二是护理队伍不稳定。许多地区养老机构服务人员薪酬待遇平均在1500元上下,且劳动强度大,工作责任大,社会认同度低,护理队伍流动频繁。每年有超过25%的护理员流动或离职,人员缺岗率在15%以上,人难招、人难留的问题突出。三是专业人才缺乏。养老护理人员缺乏基本的护理知识、经验和技能。养老机构中需要的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才招不进,留不住,专业人员职称评定等受到限制。专业化培训机制不健全,专业培训机构少,借助高职院校进行培训的举措没有形成,能够提供康复护理、医疗保健、精神慰藉、临终关怀等专业化养老服务的人才严重不足。

以上这些问题带有一定的普遍性。其中,养老服务供给结构、供给方式等,既有制度设计不合理、不完善的因素,也有执法不到位、政策不落实的因素。政府做事不少,但谋划不够、缺乏顶层设计;部门间合力不足,各项政策分散、零碎,难以真正形成制度和体系。同时,政府所制定的政策、提供的服务与民众的需求并不匹配,存在一定的资源错配现象,导致百姓满意度和评价不高;政府各部门在养老服务方面的热情、热度与企业参与度冷热不均同时并存。梳理十多年来的政策所带来的改变,虽然财政投入、养老观念、社会关注度有较大提高,企业有一定的参与热情,但是未改变的现象依旧存在。政策缺乏评估,养老服务专业化、职业化没有明显改善,重硬件建设、轻软件建设;重机构投入、轻居家服务的问题没有明显改善。

(作者系对外经济贸易大学保险学院副院长)

精准扶贫对世界减贫事业的历史性贡献

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习近平总书记在2017年1月举行的世界经济论坛2017年年会开幕式主旨演讲中指出,“中国减贫事业的巨大成就,使全球经济增长更加包容”。中国减贫事业的成功实践和巨大贡献,得益于中国特色的扶贫开发道路,得益于精准扶贫的理论创新和政策创新。以精准扶贫推动整体脱贫,实现全面小康,体现了以习近平同志为核心的党中央对历史和人民负责的担当精神,生动诠释了中国特色社会主义的巨大优越性。

精准扶贫理论是对世界减贫理论的创新和发展

贫困是自然环境恶劣、市场发育欠佳等客观约束和精神懈怠等主观因素相互交织的产物。国际减贫理论基于不同视角,对贫困成因及减贫主张各有侧重。目前来看,世界各国的减贫实践,多以目标相对集中的减贫项目或减贫计划为载体,推动贫困地区发展方式的渐进转变。我国实施的精准扶贫,着眼于深度扶贫开发边际效用递减的现实问题,借鉴国际减贫的成功经验,对贫困地区的发展进行顶层设计,是对世界减贫理论的创新和发展。

我国全面建成小康社会的宏伟目标,为减贫理论创新提出了迫切的现实要求。一方面,贫困地区是全面建成小康社会的最突出短板,经过多轮扶贫开发,剩下的贫困人口贫困程度更深、致贫因素更复杂、减贫成本更高、脱贫难度更大,需要创新扶贫理论和思路。另一方面,加速减贫进程是优化中国发展格局的重要手段,推动贫困群众脱贫致富将释放强大的消费潜力,推动贫困地区基础设施完善将创造巨大的投资潜力,推动贫困地区基本公共服务均等化将产生庞大的政府购买空间,三大因素协同,有利于形成发展新动力。

精准扶贫将扶贫开发上升到国家总体发展战略,以政府主导为关键,以群众参与为根本,以资源共享为前提,以产业发展为基础,以体制机制为保障,形成脱贫攻坚的支撑体系,实现了从发展理念到具体实践、从顶层设计到基层探索的同频共振。

西部地区扶贫模式探索是对精准扶贫理论的生动实践

中国减贫,西部地区是主战场。西部地区贫困人口多、贫困程度深,加之生态环境脆弱,是精准扶贫需要啃下的硬骨头。西部地区各具特色的模式创新,是对精准扶贫理论的生动实践。

精准识别“扶真贫”。精准识别贫困对象及其贫困成因是扶贫开发后续管理的基础。2014年全面推动贫困户的“建档立卡”工作,建立起基础信息库,通过完善的流程、客观的指标,为扶贫资源的精准配置奠定了良好基础。2015年全面推动“建档立卡回头看”工作,通过自我排查、上级督查和第三方抽查,缩小统计误差。各地结合实际,总结出诸如“先看房,次看粮,再看学生郎,四看技能强不强,五看有没有残疾重病躺在床”的评定程序,让精准识别更具操作性。

易地搬迁“挪穷窝”。中国贫困人口的分布区域普遍生存条件恶劣、生态环境脆弱,贫困与环境约束相互交织、互为因果。易地扶贫搬迁实现了环境约束下扶贫开发与生态保护的共赢。通过整合各类财政资金、统筹贴息贷款、社会援助等各方资源向易地扶贫搬迁重点倾斜,引导移民搬迁“挪穷窝”;同步推进特色产业发展,促使贫困群众“换穷业”;强化交通、水电、信息等基础设施建设,突破发展瓶颈“拔穷根”。

电商扶贫“搭平台”。贫困地区大多交通不便,产销体系脆弱,丰富的自然资源难以转化为实际的经济收入。电商扶贫以搭建开放型产销平台为切入点,优化了贫困地区特色产业的价值链。政府主导完善电商平台,拓展特色产品销售空间;配套完善网络销售的信息交流、交通运输、美工客服等专业化服务,提升特色产品用户体验;引导特色产业组织化、标准化发展,加强产品品质控制,筑牢特色产业竞争优势;健全电商人才分层级培训考核体系,培养扎根本土、愿为能为的基层电商人才队伍。

金融创新“散风险”。资金缺乏是贫困地区与贫困群众内生发展的最突出瓶颈。金融扶贫以政府主导对金融机构的扶贫资金进行风险补偿为突破口,极大地改善了贫困群众的资本弱势地位,弥补了市场机制的缺陷。加强顶层设计,充分调动金融机构建立多元化、广覆盖的扶贫体系;建立风险补偿机制,控制和化解区域性金融风险,奠定金融扶贫基础;创新金融产品,主动对接贫困群众差异化需求,引导农业生产向适度规模化、科学化、标准化转变。各类银行、金融合作社以及网络金融平台等推出的系列特惠金融产品,有效弥补了贫困地区和贫困群众的资金缺口,构筑起公平发展的重要经济制度。

精准扶贫为世界减贫贡献中国智慧与中国方案

当今世界仍有8亿多人生活在极端贫困线以下,全球减贫任重道远。中国精准扶贫的理论和实践表明,良好的政治愿景、科学的扶贫战略、适宜的政策措施,实现整体脱贫是完全可能的。中国的成功实践,对推进世界减贫事业具有重要启示。

扶贫开发必须发挥政府主导作用。扶贫开发是一项周期长、投资大、涉及面广的系统工程,经济发展的外溢效应作用有限,必须依靠政府强力推动。在宏观层面明确扶贫开发战略,在中观层面科学规划发展路径,在微观层面推动基本公共服务均等化,才能形成脱贫的合力。建立地方行政长官对扶贫开发责任制,发挥其在资源整合、政策协调上的优势,才能推动扶贫开发快速取得实效。

扶贫开发必须用好有形无形两只手。要综合运用财政、货币、产业和社会保障政策,稳定宏观预期、突破产业发展瓶颈并精准破解实体经济在贫困地区经营的困难。充分发挥公有制经济在引导资金流向、建设大型项目及私营经济在提升效率和吸纳就业上的优势,形成多种所有制结构共同参与、资源强力聚合的大扶贫格局。

扶贫开发必须调动贫困群众积极性。贫困群众的主动参与是脱贫的根本。广泛吸纳贫困群众参与扶贫流程,以公开促公平,凝聚扶贫开发的信心与认同感;优化扶贫项目的利益分配机制,以工代赈、以奖代补,将贫困群众的收益与自身努力紧密结合,提升其自身发展能力;引导贫困群众参与社会治理体系建设,发挥熟人治理机制在信息甄别、资源共享和风险防范等方面的作用,优化扶贫开发环境。

扶贫开发必须优化全方位制度建设。贫困地区需要重点推进社会保障体系、生态保护体系和法制体系等方面体制机制的完善与优化。推进教育资源、医疗资源向基层、向偏远地区倾斜,以人口素质的提升加速人力资本的积累。打破狭隘的资源观、发展观,走人与自然和谐发展的道路,形成自然资源、生态环境对经济社会发展的有力支撑。

(作者:曾维伦 张丽娜 何伟,单位:重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心;本文系马工程重大委托项目“西部地区精准扶贫的模式创新与实践路径”的阶段性研究成果)

蔡洪滨:个税改革可与养老体系相结合 减少税率档次

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3月21日,北大光华管理学院举行了2017年两会经济形势和政策分析会,多位光华管理学院专家、教授参加并发表演讲。

北京大学经济政策研究所前所长蔡洪滨表示,个税改革最近受到很多关注,提高起征点,需要结合几个重要的社会矛盾,系统性的设计来更好的推出改革。

他认为,一个重要的结合就是养老,养老有一个所谓的养老体系,中国的老龄化速度非常紧迫,社保体系的缺口和缺陷日益明显,这个问题如果不尽快解决,未来困难会越来越大。养老设计里面除了政府最直接的保底以外,企业年金和个人帐户是所谓的第二支柱,第三支柱现在非常落后。所以个税改革一个基本的建议,是个税改革要和养老第三支柱相结合。第三支柱的意思,就是个人一部分收入作为养老的准备金,建立个人账户。“个人账户和个人的收入联系是什么?个人账户的钱在个税设计的时候可以作为税收抵扣,这一部分钱是免税的,鼓励人们建立自己的长期养老个人账户,这种个人账户的建立变成长期投资的来源。”所以,个税改革需要把养老的第三支柱角度作为一个重点的考虑。

在这个基础上,个税改革现在是不是要进一步减少,提高起征点,是不是要减少人们的税收负担?蔡洪滨的看法是在个税改革中间需要强调的是要宽税基、低税率,使得中国个税的制度设计能够真正达到让人们有更好的纳税意识,同时更好的调节收入分配。

另外,蔡洪滨认为,对于现在二孩、赡养老人这些可以做税前考虑,通过税收激励制度使得养老问题、人口问题得到解决,够鼓励人们的行为向社会所需要的方向去做更好地的安排。

蔡洪滨表示,现在的税边际税率太高,而且档次太多。所以他的另外一个建议要减并税率的档次,降低边际税率。现在的边际税率45%,这是非常高的。这会严重影响相当一部分人群的劳动积极性。同时我们的税率过分复杂,总共7种税率,其他国家有一些很好的经验,简化个税,比如俄罗斯曾经也是非常复杂的个人所得税税率征收,最后变成单一税率18%,反而提高了税收的收入,极大地扩大了税收的覆盖面、税基,偷税偷税的情况大幅度减少。中国可以参考这些国家的意见,大幅减少税率的档次,从七档变成三档。甚至更极端一点,单一税率也可以考虑,到25%、20%,这个需要进行具体的测算。三档有15%、20%、25%,具体需要进行具体的测算。

全国人大常委郑功成:社保要适应新经济兼顾公平性

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“回顾近100多年来,社会保障史已经证明,没有成熟之理论,不可能产生成熟之制度……有的国家,因缺乏成熟理论支撑,其社会保障不是建制难成,就是改革难竟全功,甚至误入歧途、贻祸后世。”2017年1月,全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在学术期刊《社会保障评论》的发刊词上如此写道。

对社会保障制度而言,2017年仍将是改革的关键年份。

在去年底召开的全国人力资源和社会保障工作会议上,几项改革任务被提出,包括深化养老保险制度改革、继续推进医疗保险制度改革、提升社会保险经办管理服务能力等。

改革的探索还在持续当中,但环境悄然生变:经济告别了高增速时代,财政资源不似过去充实,人力成本提升,企业对降低社保费率的呼声高涨;互联网催生电商、居家创业等新业态,就业的灵活性、流动率升高。

“如果社会保障不跟上新业态的发展,相当于是在妨碍经济。同时,经济增长不能自动地替代社会保障来缩小不平等和促进社会公正,如果两者在实践中相互脱节,结果会是深刻的经济危机。”2月26日,在北京召开的第三届全国社会保障学术大会期间,郑功成在接受《财经》记者采访时如此表示。

当前的社保制度除了要直面新环境,还有旧疾待解。人口老龄化长期存在,为制度带来可持续性风险,在备受关注的养老和医疗领域内,一些具体的社保项目设计,其发展方向、改革路径都尚存争议。

面对诸多问题,郑功成接受《财经》记者采访时就社会保障领域的现状及其面临的挑战做出了分析。在他看来,制度需要明确自己的目标,允许当下存在差距,但任何时候都不能扭曲迈向目标的路径。

顶层设计任务艰巨

《财经》:在当下的社会保障体制改革中,“顶层设计”被频繁提到,您如何理解这个概念,其重点在何处?

郑功成:顶层设计指的是国家层面的制度安排,立足于国家治理,财政、金融都要有顶层设计,社会保障也必须有。它的顶层设计有三个层面。最宏观的是社会保障在整个国家治理的体系中要扮演什么角色,它和财政、金融、产业分别是什么关系,怎么服从和服务于国家发展的目标。

次高层面的顶层设计是大社会保障体系,包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等,根据整体功能进行结构的优化安排。比如老有所养,需要有顶层设计,光有养老金还不行,还需要有养老服务。如果政府资源只提供养老金,而不提供服务,结果可能就是低效的。再比如社会救助,是要救得高还是救得低?其实还是要恰如其分。

第三个层面的顶层设计围绕着某一个社保项目。比如养老保险,如果只站在第一层次的基本养老保险考虑,还不断提升它的水平,第二、第三层次养老保险就发展不起来了。应该设计出一个制度结构,比如基本养老保险的替代率就定在40%,第二层次,即企业年金和职业年金定在20%,第三层次,即政策鼓励的商业性养老金定在10%-20%。有了这个顶层设计,基本养老金的水平到底多高,要怎么投资就都搞清楚了。不过,这种多层次体系建设提出了多年,并采取了多种举措,但缺乏顶层设计与协同推进,迄今仍是停留在纸面上的空中楼阁。

《财经》:如何看待过去的社会保障顶层设计状况?这对此前的一系列改革产生了什么影响?

郑功成:过去的改革往往从项目入手,但更重要的是要把项目放到体系中去,把社会保障放到国家治理的体系中去。在政策层面,我们迄今仍未见到对整个社保体系发展目标、发展理念的清晰界定,体系内的主要制度安排也缺乏结构与功能上的合理定位。

从中观层面看,以医疗保障为例,尽管“三医”联动是医改的最大共识,现实中各地医改仍由各部门分割推进,各地区分散试点,结果是无法找到全面深化医改的纵横交错着力点,无法实现“三医”之间的良性互动和同向集中攻关,甚至还造成了医疗、医保、医药之间的效果对冲。

在微观层面,养老保险、最低生活保障等重要保障项目都采取了各地试点先行、渐次推进的策略,都留下“摸石头过河”的深刻痕迹,存在责任失衡、层次不清晰、管理体制与经办机制欠合理等缺陷,背后又涉及到复杂的利益关系。此外,儿童福利、残疾人福利等项目更是还未有过系统考虑与设计。正因如此,“十三五”期间的社会保障顶层设计任务异常艰巨。

公平和效率如何选择

《财经》:社会保障正处于改革的关头,在该领域存在着诸多不同的意见和观点。您向来重视社会保障的公平性,您理解的公平性体现是什么?

郑功成:经济学视角强调效率,强调的公平是机会公平,机会公平后,越优秀者就越能创造。不过,社会保障视角强调的是结果公平,或是缩小结果的不公平。

从经济学角度看,交钱多的应该多拿,但是从社会保障视角看,更重要的是最后拿的差距是不是缩小了,因为社会保障是互助共济的,我们强调的三句话是:创造起点公平,维护过程公平,缩小结果的不公平。

这个视角和经济学有部分交叉,起点公平为机会公平提供前置条件。比如儿童福利、义务教育,是为了不让任何人由于家庭贫寒、身体残缺等原因而影响自己受教育,文盲和大学生之间的竞争是假公平。我们还要维系过程公平,比如两人都在工作,其中一个即将生育,半年不能上班,她在就业上就趋于弱势,如果没有制度安排,老板就可能避免招聘女性员工。

《财经》:那么您认为当前社会保障体制在公平性方面做得是否到位?

郑功成:尽管社会保障在“十二五”期间初步做到了普惠全民,但公平性不足仍然是各项社会保障制度的共性,主要体现在两个方面。

首先是保障权益的不公。医疗保险城乡分割、群体分割的背后是待遇差异,以低保为核心的社会救助制度在城乡之间、地区之间差异偏大,政府救灾在对待不同灾种、受灾地区上也存在差异。制度不公使得一些问题被解决的同时,还引起了部分群体的不满。

同时,制度在承担义务方面也存在不公平性。如养老保险缴费,广东等地区缴费偏低,基金结余多,保险待遇高;而东北地区缴费高,基金结余少,保险待遇低。这种地区差异完全是制度的地区分割导致的结果。

《财经》:在养老保险领域,您认为公平和效率应该怎么协调?

郑功成:养老保险一定要分层次来观察,要把基本的和补充的分开。基本的就应该公平,不要考虑激励缴费,财政要承担起责任。效率和激励是第二、第三层次去考虑的事情。如果搅合到一起,养老保险就会出现问题。

新局面、新挑战

《财经》:去年开始,中央将部分社会保险项目的缴费率降低了几个百分点,但企业对降低社保缴费的负担仍然有很高诉求,您如何看待这个现象?

郑功成:当前社保缴纳的名义费率虽高,但名义费率不等于实际费率。如果不同的地区、不同的企业或单位、不同的群体,实际费率与名义费率存在不同的、过大的差距,真实的劳动成本会被严重扭曲,劳动者的社保权益差距被不断放大,市场竞争环境的公正性也会遭到损伤。

资本越来越多地向实际费率低于名义费率的地区流动,向能少缴、少负担社会保险成本的产业或企业流动,这种恶性循环的怪圈会使得地区之间出现发展失衡,国家协同发展的局面也不可能形成。

如果不从国家治理的视角看社会保障与经济发展,我们很容易将费率高低简单地视为区域性的劳工福利问题,或者是个别群体的利益问题,或者是企业投资者成本问题,就很容易陷入短视的政策性误区。

《财经》:那么您如何看待社会保障和经济发展之间的关系,特别是在中国当前已经进入经济下行期的情况下?

郑功成:我有一个基本的观点,社会保障与经济发展既不能简单替代,也不能相互分割,更不能相互对立。

如果把收入增加能替代社会保障这个观点,用来指导政策的制定,我们就可能非常短视,不可能实现两者良性循环、长期发展的局面。过去有人主张就业是最好的社会保障,我也批判过,这就好像说一只鸡是一只最好的鸭子。我们尽管强调就业,但这是两个制度安排。

经济增长可以为社会保障发展提供物质基础,却不能自动地替代社会保障缩小不平等和促进社会公正,如果实践中相互脱节,必定出现顾此失彼或厚此薄彼甚至相互对冲的现象,最终结果均是深刻的社会经济危机。

同时,我们今天为了让企业更有竞争力、更有活力,提出要降低社保缴费,但人们的养老金待遇能降吗?不能降低的话,资金要从哪里来?在降费时,最重要的其实是结构优化,而不是简单的降费问题。我在浙江听到,当地养老保险单位缴纳部分的费率是14%,有的企业按照费基的65%缴费,实际费率仅为9.1%。隐藏在背后的是市场经济竞争环境公平的问题。

《财经》:面对社保名义费率和实际费率不统一的局面,政府能有什么作为?

郑功成:名义费率和实际费率应该合一,这是我们的目标,但现在还存在差距。如何实现两率统一,关键是要统一并夯实缴费基数,并且不得随意调高或调低,只有在夯实的缴费基数与统一的缴费率基础之上,各用人单位与参保者个人才能在缴费义务方面走向公平。在当前差距较大的情形下,可以现行缴费水平为基准,将夯实费基作为先决条件,再将名义费率折合成实际费率;于后,给定统一费率的时间表,通过将费率高的地区逐步调低,将费率低的地区逐步调高,最终实现全国范围费率的统一。

《财经》:对于一些资金不足、缴费能力确实比较弱的公司,如位于起步阶段的创业公司等,应该怎么办?

郑功成:小微企业生存困难,抗风险能力弱,应该对其设置特殊政策。现在的社保缴费分为单位和个人两部分,单位缴费很高,个人缴费很低,小微企业的缴费应当介于两者之间。这在国际上也有惯例。我国1951年颁布的劳动保险条例,规定的适用范围是“雇用工人与职员人数在100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。”少于100人的单位则不在保险对象范围。

现在是全民参保,当然不可能再设定这样的标准,但对于小微企业而言,适当降低缴费标准应当是既能够保障劳动者的基本保险权益,又能够兼顾到小微企业的实际情况的。

《财经》:那么对于自由职业者呢?在新经济的背景下,自我雇佣的人员越来越多。

郑功成:小微企业做的还是正规的劳动管理,自由职业者属于新业态的工作方式、就业方式,因此社保缴费不应该强调雇主的概念,要设计新的政策依据。

同时,这批人的流动性强,在这里工作两个月可能又转移阵地,因此没必要按月缴纳,可以研究出台按季度缴纳、按年份缴纳的政策。过去我们在一个地区缴纳社保,非要到这个地区的社保部门缴费,现在网络发达,可以开发手机支付,不一定需要柜台缴费,发挥经办的灵活机制。

这些改进能使得劳动力流动更加便捷。各类新业态是新的经济增长点,如果社会保障不跟上它,相当于在妨碍新经济。

避免制度的自我僵化

《财经》:刚才也提到,各地社保缴费负担不同,影响到市场竞争环境的公平性,也影响到社保权益的公平性。“实现职工基础养老金全国统筹”在多年前就被提上议事日程,此事推进的进度如何?

郑功成:基础养老金全国统筹有两种思路,一种是一步到位地实现统收统支,另一种是建立调剂基金再走向统收统支,如让部分费率低、基金结余多的地区每年上缴一定比例,调剂给缴费高、基金结余有限甚至收不抵支的地区,最终过渡到全国统一。

统收统支是目标模式,但也允许采取调剂金的方式来过渡,毕竟现在各地的差距太大。但是必须要缩短过渡期,不能遥遥无期。广东一年的养老金结余有成百上千亿元,黑龙江每年收不抵支逾百亿元,一旦全部统收统支,把广东的结余拿走,广东也不会答应。

当然,最理想的是一步到位,但需要通过国有资本的划转、财政资金的调配,将该补的局部地区的缺口补齐,但这些现在还很难达成共识,还是要分步走。我们要明确目标,允许有差距,但任何时候都不能扭曲我们迈向目标的路径,只是步子快慢不同罢了。

《财经》:当前的社会保险制度是否面临可持续性风险?

郑功成:制度若不优化,当然会面临可持续性风险,一旦僵化,将会不容易执行。影响制度的因素来自多个方面,如人口结构、家庭结构、年龄结构、城乡结构等等,影响因素一变,就好像病变了,药也得变。与时俱进、自我修复功能应该是社保制度的品格和特质。

1995年,中国确定建立统账结合的养老保险模式,规定缴费15年就能领取养老金,当时很多老人面临的局面是已经工作了许多年后才开始缴纳养老保险,但缴费15年就能领取的政策延续到现在。全世界范围内都没有这么短的缴费期限,欧洲的很多国家是缴费满40年才可以领取待遇。理想的状态是,当时就确立逐年增加缴费年限的条件,如果按照1996年时应缴满16年、1997年时17年、1998年18年可领取,这样逐年增加,实现过渡。如果具备这样的调节功能,到现在或许已经调整到位了。20多年过去了,当年的规制还没有发生任何变化,它已经造成了不公正,一时急调又会引发严重的危机,但若这样继续下去,每个人只愿意缴费15年,制度的代际公正性将不复存在,从而必定会损害可持续性。

《财经》:医疗保险制度是否也面临类似的问题?

郑功成:典型的例子如原来政策规定退休人员不用交医保费。当时设计政策时,考虑的是退休人员不多、总体负担不重,医保基金可以承受,同时当时养老金待遇偏低、退休人员的承受能力不行。现在情况已经发生了重大变化,缴费者的数量在逐年减少,退休者在快速增加,人均预期寿命在不断延长,养老金待遇在近十多年间每年都在提升,如果这种政策无限期地延续下去,这一制度就不可持续了。但是怎么交比较合理,还需要论证。

《财经》:若改革阻力大,是否也有办法来推行渐进式的改革?

郑功成:有几个办法可以来推进。一是老人老办法,新人新办法,对老人承诺的继续有效,要求刚退休的、将退休的人员缴纳,这符合历史的公正。当然,这种方式需要花很长时间来过渡。

二是花钱买机制,就像此前进行的机关事业单位的养老保险改革,由财政投入一笔钱,或是提高养老金待遇,如待遇在这一年本来只需要提高5%,但实际提高7%,多提高的2个百分点就用来交医保费。这种利益调整需要一笔大的外部投入,但新的制度就能建立起来了。

三是制定政策,规定人们到了一定年龄就不需要再缴纳医保,比如70岁以后不交,使老人能有准确的预期,知道到70岁就没后顾之忧了。最不讲道理的就是今天发个文件,明天大家都交,不分青红皂白。

彭华民:社会工作应提升贫困儿童抗逆力

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今天(5日)上午,第十二届全国人民代表大会第五次会议在北京人民大会堂开幕,李克强总理代表国务院向大会作政府工作报告。腾讯新闻特邀中国社会工作教育协会副会长、南京大学社会建设与社工研究院院长彭华民,就扶贫和社会工作领域重点进行解读和建言。

政府工作报告中指出,2017年要深入实施精准扶贫精准脱贫,今年再减少农村贫困人口1000万以上,完成易地扶贫搬迁340万人。其中,要增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。

社会工作应助力贫困儿童提升抗逆力

彭华民指出,在财政投入内容中,要继续加强对社会福利服务的投入。其中,有一个关键点是建立提升贫困儿童抗逆力的社会工作服务机制。抗逆力(resilience)是人们在面对生活中的困难时,能够理性地做出正确的选择和介入策略的能力。贫困儿童的抗逆力是他们成功战胜逆境的重要能力。彭华民建议,可以通过社会工作机构提供服务,帮助贫困儿童识别预示着负面发展结果的各种因素(危险因素);强化减少或者缓解各种危险的抵抗因素(保护因素)。

解决贫困儿童社会福利传输最后一公里

此外,就改善贫困儿童生活这一问题,彭华民强调需要完善贫困儿童社会福利提供与传输机制。贫困儿童社会福利提供与传输机制涉及包括民政等众多政府职能部门,以及群团组织。需要建立更紧密的贫困儿童社会福利联席会议机制,避免多头管理、政出多门的行政格局。同时鼓励建立枢纽型社会组织,实施社会工作通用模式,强化社会工作服务的效果,解决社会福利服务传输“最后一公里”问题。最终建立起贫困儿童社会福利提供与传输的多元主体共治机制,有效培养贫困儿童解决问题的能力。

建议以家庭为本建立儿童福利制度

另外,彭华民还提议建立家庭为本的贫困儿童福利制度。通过支持家庭特别是支持儿童照顾者、监护人来改变儿童状况,提升贫困儿童福祉,应该成为中国儿童福利政策和制度建设的核心。同时建议建立贫困儿童福利标准化专用术语体系。

社会工作推进扶贫的三重路径

面对扶贫攻坚局势,彭华民从社会工作角度解读如何推进反贫困服务,可以有三重路径:第一,建立枢纽型社会工作组织,整合资源,提供优质服务;第二,推动整合型通用性社会工作服务,以家庭为中心,以社区为平台,开展能力为本的服务;第三,提供需要为本的社会工作服务,基于贫困群体的具体需要来开展专业化社会工作服务,不搞一刀切。

赵艳霞:精准扶贫呼唤“精准”的人才队伍

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改革开放以来,党和国家始终高度重视扶贫问题。经过多年持续不断的努力,我国的扶贫工作取得了较大进展,但仍未达到彻底解决的效果。针对这一历史难题,习近平总书记基于共同富裕的根本原则和全面建成小康社会的现实需求,提出了“精准扶贫”的思想理念,并将精准扶贫概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。

要实现精准扶贫,人才是关键

2016年2月,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)正式发布,《决定》提出了扶贫攻坚的总体目标和一系列精准扶贫方略。要实现精准扶贫,人才是关键,培养一支素质高、能力强、技术硬的 “精准”人才队伍,是打赢扶贫攻坚战的基础。《决定》是关于扶贫攻坚的政策导向,人才培养只有遵从这一政策导向,围绕扶贫攻坚的战略需求,才能培养出“精准的人才”,进而实现扶贫攻坚的精准目的。

首先,要界定扶贫人才是什么。扶贫人才是指在《决定》总体要求下能够在特定贫困地区经济、教育、科技、文化等领域推动扶贫工作的专业型、复合型人才。其次,要明确扶贫人才的范围。从扶贫人才来源视角划分,可以说贫困地区内部人才培养是推动扶贫工作的基础,包括贫困地区高层次毕业生的培养、核心农村干部的选拔培养、劳动力人口素质的培养和锻炼;贫困地区外部扶贫人才引进是加快扶贫工作的助推器,包括政府、高校等指派的专业技术型、复合管理型人才的指派与培养、致力于贫困地区发展建设的投资经营型人才引进与培养。最后,要抓准扶贫人才的需求特征。从目前贫困地区经济、教育、科技、文化等各项工作来看,贫困地区的生态农业及数字农业等方面的高素质、应用型人才需求规模大、培养周期长、易流失;贫困地区对职业教育培养的技术技能型人才需求呈现复杂多样化;贫困地区对农村通讯、物流、电商等实用型科技人才需求迫切;深入了解农村文化特征、能够引领贫困地区民众走出文化沙漠的扶贫人才稀缺。

贫困地区扶贫人才培养中存在的问题

贫困地区内部人才培养质量不高、流失严重。第一,贫困地区不重视本地区扶贫人才培养。目前不仅经济因素制约贫困地区发展,而且贫困地区自身培养的高层次毕业生认为留在当地工作没有前途,缺乏自信,缺乏内在动力。地方职业教育专业设置“大而全”,缺乏根据当地经济发展特征对扶贫人才培养的精准定位。贫困地区优质资源集聚力相对较弱,自身培养扶贫人才流失严重,不能形成长期稳定的自身扶贫人才骨干队伍梯队建设机制。贫困地区高校高层次毕业生培养存在自我脱贫、独立脱贫教育理念缺失,优质扶贫人才毕业即流失等问题,形成扶贫人才培养投入大——人才流失——加剧贫困的恶性循环。第二,贫困地区农村干部培养缺乏正向激励机制。乡村基层组织和乡村干部素质是扶贫攻坚的重要条件,他们熟悉贫困地区风俗人情、资源禀赋及交通道路等状况,但是贫困地区部分农村干部工作定位不准,只求稳定不重视脱贫能力、发展能力培养,关注外来扶贫资金程度远远高于关注本地发展建设程度,扶贫缺乏成功榜样的正面激励。第三,扶贫地区适龄劳动力人口素质提升困难。贫困地区劳动力缺乏高层次技能、因地制宜致富创业能力,加之政策引导、教育培训的相对缺失,造成当地劳动力人口流失严重,素质提升困难。

贫困地区外部扶贫人才缺乏长期坚守的内在动力与合作共赢的利益机制。一方面是政府等部门指定的扶贫人才的培养是基于输血式的扶贫方式而进行,缺乏针对性。对扶贫人才的扶贫观念培养不够,扶贫人才内在激励不足,短期应付心理普遍,外部扶贫人才缺乏“下得去、蹲得住、帮得实”的驱动机制。另一方面是投资经营型扶贫人才虽然有技术、资金及设备等方面优势,但缺乏与贫困地区合作共赢的利益分配与共享机制。贫困地区领导干部对外部扶贫人才融入当地发展建设方面缺乏引导,导致对土地、矿产资源等进行掠夺性经营,不仅不能扶贫,反而会激化矛盾。对外来扶贫人才参与扶贫的共赢机制尚不健全,尚未形成内外互动、相辅相成的扶贫共同体。

扶贫人才流失预警制约机制不健全。扶贫人才的培养本来就投入大、见效慢,扶贫人才的流失加剧了扶贫人才管理的复杂性。扶贫人才流动也符合人才流动的普遍规律,即人才朝资源丰富、环境良好的大中城市流动。但扶贫人才大量流失不仅对扶贫工作不利,更是对扶贫人才的传、帮、带作用发挥造成限制。要在扶贫工作中发现并及时对关键扶贫人才的流失进行预警和约束,做到利用扶贫制度吸引扶贫人才、扶贫环境改变扶贫人才心理、扶贫成果激励扶贫人才。

基于精准扶贫政策导向的人才培养机制构建

要构建满足扶贫工作需求特征的人才培养约束机制。扶贫工作的重要性、持久性和复杂性决定了扶贫人才培养的艰巨性。无论是贫困地区内部人才培养还是外部扶贫人才引进,首先需要从培养其长期坚守、合作共赢、扎根基层的扶贫理念着手,打造扶贫人才团队。其次是培养其开展推动扶贫工作的专业技术及自主学习能力,促使其在扶贫工作中实现自身价值和获得尊重。最后是从情感、利益、制度的三维视角对扶贫人才进行以人为本、共同发展的必要约束,形成有效的扶贫人才流失制约机制。“授人以鱼,三餐之需;授人以渔,终生之用。”啃下扶贫这个硬骨头,应当转变思路,重视扶贫人才自身培养与外部引进相结合,制定和实施相互促进的长效培养约束机制,让扶贫人才的自身价值与社会价值得到共同体现,让扶贫人才的个人利益与扶贫地区社会利益都能得到保障。

要构建驱动扶贫工作可持续发展的人才激励保障机制。扶贫攻坚是一场使贫困地区全面脱贫、整体脱贫的持久战役,在这场持久战役中需要经济、科技、教育、文化等各领域扶贫人才,需要不断汲取前人扶贫经验、精准掌握扶贫需求、创新扶贫思路、开拓扶贫工作新举措。在扶贫工作开展中要针对扶贫人才遇到的资金、技术、信息、设备等硬件制约做到充分保障,形成对扶贫工作的有利支撑。对于扶贫人才遇到的怀才不遇、用人失当、潜在流失等软性障碍,要给予信仰精神引导、工作方法培训、心理疏导沟通、荣誉表彰激励等正向激励,保障扶贫人才心理有信仰、工作有措施、扶贫有成效。

要构建具备信息动态跟踪的扶贫人才培养监督反馈机制。对于扶贫人才管理一方面要加大支持力度,让基层需要的扶贫人才下得去、干得好。另一方面,要加强扶贫人才信息的动态管理和监督,增强针对性,避免应付任务、走走过场、虚造声势等现象发生。构建能够及时了解掌握扶贫人才对贫困地区经济发展、科技利用、教育培训及文化建设等具体推动作用的信息系统,对扶贫人才做到人人有档案、人人有跟踪、人人有进展。监督反馈要做到及时有效,发现扶贫人才培养盲区、工作难点及流失原因,充分利用监督反馈信息指导推动扶贫工作攻坚破难,促使扶贫人才与贫困地区共同发展、利益共享、实现双赢。

(作者为华北理工大学管理学院副教授)

【注:本文系教育部人文社科研究项目“基于知识协同的高校科研合作实证研究”(项目编号:15YJCZH007)的阶段性成果】

【参考文献】

①唐任伍:《习近平精准扶贫思想阐释》,《人民论坛》,2015年10月下。

②《习近平总书记系列重要讲话读本》,北京:学习出版社、人民出版社,2016年。

③许耀桐:《习式政治新常态六大鲜明特征》,《人民论坛》,2015年2月上。

郑功成:中央承担应有责任 社保改革亟须突破地方承包制

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与中国社保相伴而生的“中央点菜、地方埋单”的制度模式已经到了不得不改变的关头。中国社会保障学会会长郑功成呼吁,在这一轮的社保改革中,地方政府不能按照“承包制”思维来独立运作社保制度,中央政府必须承担起应有的责任。

郑功成在25日举行的第三届全国社会保障学术大会上做出如上表示。全国社会保障学术大会是由中国社会保障学会主办的社保年会,自2015年学会成立暨首届学术大会召开以来每年2月份在京举办。本届大会的主题是“社会保障与经济发展”。

中央政府和地方政府之间社会保障的权责划分不明确是现行社保制度备受诟病之处,这也成为养老保险全国统筹方案迟迟难以出台的重要原因。正在制定中的养老保险顶层设计需在央地事权财力的分配上做出突破。

走出“地方承包责任制”

1994年,分税制改革以税收法规形式划分了中央和地方的财权范围,但对政府间的社会保障事权并没有做明确的界定,现行社会保障管理沿袭传统体制,政府间的社会保障权责划分仍十分模糊。

受制于经济发展水平总体偏低和地方发展不平衡等,中国选择了条块结合的社会保障模式,中央政府对社会保障制度给出了框架性的支付安排,并赋予地方较大的自主权。中国的社会保障体系框架在全国范围内基本统一,但具体政策却在地区之间、群体之间存在很大差异。

郑功成把这种模式称为“地方承包责任制”。采取地区分割,自下而上渐进改革的直接后果,是各地的“模式创新”五花八门。同时,筹资不公和待遇不公损害了制度的健康发展,造成了地区间竞争的不公平。

“这使得整个社会保障制度难以真正理性的走向成熟、定型,其公信力和可持续性受到了侵害”,郑功成说。

当前社保改革中的一大难点是如何合理划分中央和地方的财权和事权。分税制改革之后,中央政府收走了大部分的财政税收,而把大部分的财政支出责任尤其是社会保障支出责任留给地方政府,从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收,事权层层下移”的局面。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说,在这种“中央点菜、地方埋单”的社保运行模式中,地方政府承担了与本级财力不相匹配的社会保障支出责任,经济发展到新常态之后,地方土地财政式微使得这种运行模式越来越难以为继。

从社会保障发展的历史来看,社会保障的公共品属性和肩负的国家治理使命,决定了它必须由中央政府主导,并通过立法赋权明责才能付诸实施。

郑功成建议,在中国社会保障制度走向成熟、定型的时候,需坚持政府主导,确定中央政府的权威。特别需要尽快从以往的地方创新为主提升为国家层面统筹考虑。

他说,必须强化中央政府的决策责任,确保中央政府对基本养老保障制度牢靠的掌控权,地方政府可以博弈责任分担方式和比重,但不应享有自行创制或是按照“承包制”思维来独立运作制度的权力。中央政府应该担负起顶层设计、推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一的重大责任。

关于地区之间的差距,郑功成表示,在地方发展失衡的条件下,可以允许一定时期内存在差距,但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通往目标的路径。在深化改革中不仅不能屈从地区差距,放任地方分割,而且应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源得到更加公平的配置,让社会保障成为缩小地区差异,实现地区协同发展的重要手段。

养老保险全国统筹方案制定之难

养老保险顶层设计中强化中央责任的一项政策是推进养老保险全国统筹。杨燕绥认为,基础养老金全国统筹将实现中央政府在公共品供给上的“零突破”。

“全国统筹意味着中央政府将第一次‘亲手’为全体国民提供公共服务。中央只有亲自做过之后可能才会切身理解地方的难处。”杨燕绥说。

按人社部公开的时间表,2016年应该出台基础养老金全国统筹方案,但方案却迟迟无法出台。人社部一位参与政策制定的人士对第一财经记者表示,方案制定的困难之一在于如何划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任。

养老金统筹到哪一级,就意味着哪一级政府要为养老金来承担兜底的责任,上级政府缺乏提高养老金统筹层次的动力,这是养老保险制度建立了20多年都仍然停留在县市一级的根本原因。

如今养老金的收支状况受到人口老龄化的冲击,再加上中央经济工作会议提出的“减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”,基础养老金的全国统筹作为一项缓解养老保险基金压力和降低企业成本的举措被社会寄予厚望。

中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧在最新一期的中国社会保障学会会刊《社会保障评论》中撰文说,当前基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成,以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法,形成社会保障的逆向支付格局,地区间余缺调剂能力差。

宋晓梧建议由地方政府负责发放的基础养老金及待遇调整改由中央政府负责,中央按照工资总额的一定比例征收参保单位的缴费,省级政府按照工资总额的一定比例征收参保单位和个人的缴费,主要承担“老人”的一部分养老金、“中人”的过渡性养老金和“中人”、“新人”的个人账户养老金的发放。

改革后部分地方可能出现收支缺口,可考虑由地方财政补贴来弥补,中央对特别困难的省份提供专项转移支付。随着“中人”和“老人”的减少直至消失,养老保险基金收支逐步平衡,这时可相应降低单位缴费比例,最终形成基础养老金由中央负责,个人账户养老金由地方管理的格局。

郑功成表示,在全球化的背景下,老龄化、互联网、新业态等发展均要求我国的社会保障制度作出相应调整,必须将社会保障体系作为一个内容完整、结构优化的整体纳入国家治理体系,赋予其与国家财政、金融等宏观经济政策同等重要的地位。

郑功成:建设中国的社会保障理论体系

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回顾近一百多年来,社会保障发展史已证明,没有成熟之理论,不可能产生成熟之制度。俾斯麦、罗斯福、艾德礼先后因首创或建成现代社会保障制度与福利国家而影响了本国乃至整个世界的发展进程,支撑其行为者,即是施穆勒等人的社会改良主义、凯恩斯之国家干预主张,以及推崇普惠、共享的贝弗里奇报告。反观有的国家,因缺乏成熟理论支撑,其社会保障不是建制难成,就是改革难竟全功,甚者误入歧途、遗祸后世。

今日之世界,已处在千年大变革时代。全球化走向纵深,互联网已无边际,任何一国之社会保障既要受社会、经济、政治、文化等诸因素影响,还会受到新工作方式、生活方式与行为方式之影响。对中国而言,改良社会结构,防止两极分化,促进共享发展,已成为国家发展的重大使命,而社会保障制度肩负着无可替代的直接责任。在此背景下,须睁眼看世界,广纳国外学者之优秀成果,但立足点永在中国。中国社会保障之历史积淀异常丰厚,当代中国社会保障制度变革全面而深刻,中国新型社会保障体系走向成熟、定型,足以对全球社会保障发展产生巨大而深远之影响。如此肥沃之实践土壤,若生长不出参天大树,岂非社会保障学者与社会保障理论园地之过?因此,探究中国特色社会保障发展之路,建设中国社会保障理论体系或中国学派,为解决世界性社会保障难题提出中国式方案,将是中国学者之核心任务,最终要为全球社会保障发展作出独特理论贡献。

当下,社会保障日益成为国家治理体系与治理能力现代化的支柱性制度安排,关乎国运,惠及子孙,所涉领域如此重要,其理论园地也必将日益重要。刊以载文,文以载道。创办《社会保障评论》之目的,是以理性之思想探究社会保障之真谛,兴公平正义共享之正道。学者在研究中,须心存良知,厚植理念,彰显人文。以和谐为本,让弱者优先,促共建共享,方能构建起科学理论大厦,引导社会保障制度持续发展,进而维系国家长治久安与人民世代福祉。

(郑功成,作者系中国社会保障学会会长,本文节选自作者为2017年1月创刊的《社会保障评论》创刊号撰写的发刊词)

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