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中国养老金改革或可参考加拿大模式

3月28日,中国官方发布“十三五”养老规划。主管养老保险的人社部养老保险司副司长贾江表示,截至2016年底,中国60岁以上人口达2.3亿人,占总人口的16.7%,2.8个就业者养1个老人;2050年,1.3个就业者养1个老人。这位官员表示,“十三五”期间,中国将严控提前退休,确保 “养老基金长期平衡”。

中国近年来老龄化加速发展,早已“未富先老”。最大的问题就是,政府主导的养老体系当期已入不敷出,中西部和东北不少省份养老金积累已耗尽,需要财政输血才能确保发放。与此同时,公众对养老保险信心不足,反对延迟退休者众多。

问题更严重的是,中国企业的养老缴费比重很高,多年来一直占企业工资总额的20%,职工月工资的8%。如此高费率世上少有,但效率却很低。畸高的养老费率打击了企业的发展,打击了就业;加上缺乏投资增值渠道,养老基金潜在亏损严重,缺口逐年增加。

出路何在?无非是两个:一是延期退休、适当降低养老金、养老基金实行全国统筹;二是增加投资收益,并鼓励更多年轻人加入养老金体系。第三个选择是划转国有资本或国有股权,增加养老基金储备,同时增加财政补贴。但增加补贴空间并不大。

道理很清楚,做起来并不容易。目前,减低养老待遇很难获公众认同,而且职工退休金与公务员相比还很低;其他方面,推进也不容易。尽管中国政府决定,自2016年5月起,把养老保险费率降1%,但延迟退休仍然按兵不动、行动迟缓。

更重要的是,官方预期的东部和中西部养老金全国统筹仍然遭遇巨大的阻力。不过,这也很正常。所谓“全国统筹”,其实是“抽肥补瘦”,东部省份得拿出部分钱,分给中西部或东北省份。这是社保利益格局的调整,必然要讨价还价。

在这方面,国际经验可资参考。加拿大“1997年养老金改革”是个很好的先例。2月20日,北京金融街开了研讨会。会上,中国人社部、加拿大养老金投资公司、社保基金理事会等专业人士就养老保险改革深入研讨。一本刚刚出版、译名为《拯救未来》的书描绘了加拿大1997年养老金改革的历史画卷和经验教训。

中国社保基金理事长、前财政部长楼继伟为该书做序。他指出:“中国的社会养老保险体系是高度碎片化的,公平性和可持续性都不足,效率也比较低。”更重要的是,2013年前中国社保体系一直缺乏精算平衡概念;而过多强调收入再分配性质,可能与强制性社会养老保险的多缴多得、长缴长得原则相冲突。

堪称样本的加拿大养老金计划(CPP)始于1966年,覆盖加拿大所有18岁至70岁、有工作收入的雇员和自雇者。退休金约为平均最高缴费基数的25%。这个比例并不高,是因为,所有加拿大老年人还享受普惠式的养老保障计划和收入补贴计划:前者待遇相当于平均工资的14%,后者则对收入微薄的老年人给予更多补贴。后两者来源于财政补贴,并不与缴费挂钩。

加拿大1997年养老金改革堪称改革的典范。经过富有远见的制度性改革,目前这个覆盖加拿大1800万人的养老金体系运行良好:基金在未来数十年内将稳步增长,近年来投资收益率达10%左右;2016年,月退休金最高超过1200加元;改革后,养老缴费率合计为9.9%,并长期保持稳定;该计划直到2100年前可实现精算平衡。

反观中国,养老缴费率高达28%,比加拿大的9.9%高两倍,但已入不敷出,而且区域差距非常大,长期看难以为继。这是因为,中国承诺的养老金待遇比加拿大的25%高不少,且缺乏普惠式养老金。同时中国养老金也很少投资,收益率更低。

截至2016年12月31日,加拿大养老金计划(CPP)资产总额达到2981亿加元;2013年发布的精算报告显示,该计划以9.9%的缴费率可确保未来75年的养老待遇;到2023年才需要提取投资收益去支付养老金。也就是说,目前养老缴费收入还大于支出。从某种程度上说,改革让加拿大养老金计划实现了可持续发展。

1997年改革前,加拿大养老金计划与中国有点类似:养老保险费率从最初的3.6%升至1996年的5.6%;到1990年代初,该基金已难以持续。据精算报告估计,如果不根本改革,2004年该基金将耗尽;或者,缴费率须逐年提高,2030年将升到14%。

但是,年轻一代退休后能领养老金将远低于缴费。如此结果,将严重打击企业发展和就业,并被年轻一代抵制或抛弃。这就逼迫联邦和各省政治家改革现行养老金体系。这是一场可能失败的战斗。但幸运的是,该计划最后竟然通过并被实施。

加拿大是联邦制国家。此项改革由加拿大财政部主导。经过中央和地方漫长、激烈的争论和谈判,改革方案最终获得联邦和三分之二的省份通过,且批准方案的省份人口也超过全国的三分之二。改革的难度超过了“修宪”。而谈判的过程,在由加拿大资深记者布鲁斯•利特尔撰写的《拯救未来》一书中描述非常详尽。

这本近350页的书,可谓中国养老金改革的“镜像版”,值得所有关心或从事社保改革和研究的人细读。当然,中国职工养老体系覆盖了3.7亿人;城乡居民养老保险覆盖超过5亿人。就规模而言,都远大于加拿大的1800万人。或正因此,加上诸多体制和政策约束,中国养老保险改革难度更大、矛盾更突出。

改革一个覆盖8亿多人的养老保险体系,是人类前所未有的试验,其难度和复杂性非同一般。但是,正是因为中国养老保险体系改革“史无前例”,更需要借鉴先进国家的经验教训。加拿大“1997年养老金改革”能给中国提供诸多灵感。

加拿大养老金改革以精算平衡为核心。1997年改革前,就定期公布养老金精算报告,告知公众:当时的养老保险体系存在什么问题,何时会出现风险,出现哪些风险?有哪些可选的解决方案,利弊分别是什么?如果不改革,代价将是什么?这个均向社会公开,并在中央和省级政府层面、议会和公众层面,经过激烈的争论和广泛的讨论。这是达成共识的基础。但是,中国养老金精算制度起步晚,只有数年,人才储备也少,全国仅有600余人;报告还对公众保密,仅供内部参考。

更值得中国学习的是,社会养老基金应单目标地独立投资。加拿大案例告诉中国,养老金投资机构执行单一目标非常重要。如果总要其支持国家和地区经济发展目标,而非追求养老金资产的最大化增值,可能导致养老金投资机构顾此失彼,甚至背离“初心”。而中国社保基金理事会目前就面临类似问题。

为养老保险可持续,加拿大联邦财政部与各省谈判,最终取得一致,1998年成立独立的养老基金投资公司,并建立了养老基金理事会(CPPI B);经过理事会的充分授权,由专业团队市场化运作公共账户积累资金,在全球范围内配置资产;一方面,打破海外投资比例限制;另一方面,也不必配合加拿大联邦和各省政府的经济发展计划。

经过1997年的改革,加拿大养老基金投资公司现已跻身全球十大养老金投资机构。专业投资团队领取市场化薪酬,唯一的目标就是在管控风险的前提下,实现基金投资收益最大化。据该机构2016年报告,现有员工1266人,在多伦多、伦敦、香港等设立了七个办公室,外国资产占资产总额的81%。

按照中国财政部长楼继伟的评价,加拿大养老基金投资公司成立近20年来,以不足1%的管理成本,获得年化净收益6%的不凡业绩。这表明,该基金的管理运作良好,效率较高,不仅跑赢了消费物价指数,还挺过了2008年金融危机,更弥补了改革之初基金精算的收支缺口。

或正因此,2015年10月,加拿大自由党胜选后,于2016年6月通过了“温哥华协议”,决定在增加缴费基数(比原来增加14%)的基础上,把养老金占平均工资的比例从原有的25%提高至33%。年养老待遇上限将从2016年的1.37万加元升至最终的2.06万加元(数十年后的折现值)。CPP改革的故事还将持续。

当然,加拿大1997年养老金改革并非十全十美,也未如专家最初建议的那么彻底,将来的运营和管理也面临新的挑战;但是,直面挑战和问题、善于与公众沟通、严格精算平衡制度并公开报告、设立独立、单一目标的投资机构等方面,确实值得中国学习和借鉴。

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